Теудат маавар по законам Израиля выдаётся только гражданам?

Нет, он может быть выдан и негражданину, если в Израиле нет представительства его, негражданина, страны (то есть тупо негде получить загранпаспорт). Но в таком теудат мааваре будет написано, что человек - не гражданин Израиля, а значит он не будет пользоваться безвизовыми привилегиями.